A cobrança do Funrural do empregador rural

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O Projeto de Resolução do Senado Federal (PRS) 13/2017 foi aprovado no dia 24 de agosto de 2017 pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), em caráter terminativo. Programado para ser lido em Plenário nesta semana, quando será oportunizada a apresentação de recursos no prazo de cinco dias úteis, espera-se a sua transformação definitiva em Resolução na primeira quinzena de setembro do corrente ano.
O Projeto teve como fundamento o exercício da competência privativa do Senado Federal de suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal (art. 52, inciso X, da Constituição Federal). Em sua ementa, alude à suspensão da execução do artigo 1º da Lei nº 8.540/92, que deu nova redação aos artigos 12, incisos V e VII, 25, incisos I e II, e 30, inciso IV, da Lei nº 8.212/91, com a redação atualizada até a Lei nº 9.528/97. Em seu texto, refere-se, literalmente, ao famoso Recurso Extraordinário nº 363.852, impetrado pelo Frigorífico Mataboi S/A, e cuja cópia do respectivo Acórdão foi encaminhado ao Presidente do Senado Federal ainda em 6 de julho de 2013, por meio da 2567/P-MC.
A promulgação da Resolução senatorial resultante do referido Projeto é ansiosamente aguardada pelo setor agrícola e compreendida como resposta satisfatória ao pleito de se eliminar o importante passivo gerado pelo comumente chamado Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural (Funrural). Ao retirar a base de cálculo e a alíquota do Funrural na Lei nº 9.528/97, desobriga o adquirente de produção à retenção e ao recolhimento dos 2,1% incidentes sobre a receita bruta de comercialização da produção.
Este artigo visa a oferecer histórico sobre o Funrural e problematizar alguns dos aspectos do PRS 13/2017.
I- ORIGENS DO FUNRURAL E O DÉFICIT DA PREVIDÊNCIA RURAL
O Funrural, instituído pelo Decreto-lei Nº 276, de 28 de fevereiro de 1967, aludido pelo art. 158 do Estatuto do Trabalhador Rural (Lei Nº 4.214, de 2 de março de 1963), que provia os recursos ao Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (Prorural), criado pela Lei Complementar Nº 11, de 25 de maio de 1971, já determinava que a contribuição devida pelo produtor era calculada sobre o valor comercial dos produtos rurais. Com a unificação da previdência social para os contribuintes urbanos e rurais, a rigor, seria descabida a denominação Funrural, todavia ela se perpetuou, mais pela tradição e pela evidente inspiração dos parâmetros de cálculo que acabaram se reafirmando no tempo[1]. É sobre a contribuição do empregador rural pessoa física que tratará esse artigo, seja ou não ele atecnicamente denominado Funrural.
Os benefícios previdenciários pagos aos trabalhadores rurais, lato sensu, são comprovadamente subsidiados. A arrecadação previdenciária oriunda do mundo rural alcança apenas 13% (treze por cento) do montante total pago[2]. Natural, portanto, que, no momento em que se discute modelo de reforma da previdência, gerando grande insatisfação popular, esses dados sejam utilizados para servir de argumento para ajuste de contas da previdência rural.
Fundamental que, antes de se passar à análise técnico-jurídica, algumas reflexões sejam assentadas. Para Schwartzer (2007, p. 136, apud Guimarães)[3], inexiste, na experiência internacional, conhecimento de caso em que a “Previdência Rural” não seja deficitária. No caso brasileiro, e a despeito dessa situação estrutural, projeções apontam para a estabilização e redução do déficit nacional, haja vista a redução da população do campo. Em auxílio, a grande evasão da contribuição do setor rural (22% da arrecadação potencial), se remediada, resultaria em redução ainda maior desse déficit. Somadas ambas as circunstâncias, ainda que mais suavizada, uma “previdência rural” subsidiada pelo Poder Público seria instrumento de políticas de integração e defesa nacional. As políticas internacionais de fixação do homem no campo possuem, de maneira declarada, componente econômico, mas também geopolítico e estratégico.
O saldamento desse déficit pelo setor privado afigura-se problemático. O espetacular aumento da produtividade rural havido nos últimos anos implicaria no pagamento de quantias vultosas, já que calculado sobre a receita, dos valores não recolhidos. Compromissos de ordem política, pela anistia ou parcelamento, afiguram-se pragmaticamente necessários.
II- A MEDIDA PROVISÓRIA Nº 793/17 COMO SOLUÇÃO DE CONTINUIDADE
Não por outro motivo, o Poder Executivo editou a Medida Provisória Nº 793, de 31 de julho 2017, cuja vigência se encerra em 29 de setembro de 2017, prazo em que a Comissão Mista do Congresso Nacional temática possui para transformá-la, se assim lhe aprouver, em Projeto de Lei e para a sanção Presidencial.
Versada em quatorze artigos, a Medida Provisória (MP) institui o Programa de Regularização Tributária Rural (PRR) junto à Secretaria da Receita Federal do Brasil e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. A MP permite que seja quitados os débitos das contribuições de que trata o art. 25 da Lei Nº 8.212, de 24 de julho de 1991, que Dispõe sobre a organização da Seguridade Social, institui Plano de Custeio, e dá outras providências, devidas por produtores rurais pessoas físicas e adquirentes de produção rural, vencidos até 30 de abril de 2017, constituídos ou não, inscritos ou não em Dívida Ativa da União, inclusive objeto de parcelamentos anteriores rescindidos ou ativos, em discussão administrativa ou judicial, ou ainda provenientes de lançamento efetuado de ofício após a publicação da MP.
Os artigos 2º e 3º da MP tratam das fórmulas de liquidação dos débitos pelo produtor rural e pelo adquirente de produção rural. Para o produtor, o pagamento de, no mínimo, quatro por cento do valor da dívida consolidada, sem as reduções de vinte e cinco por cento das multas de mora e de ofício e dos encargos legais, incluídos os honorários advocatícios e de cem por cento dos juros de mora, em até quatro parcelas iguais e sucessivas, vencíveis entre setembro e dezembro de 2017; e o pagamento do restante da dívida consolidada, por meio de parcelamento em até cento e setenta e seis prestações mensais e sucessivas, vencíveis a partir de janeiro de 2018, equivalentes a oito décimos por cento da média mensal da receita bruta proveniente da comercialização de sua produção rural do ano civil imediatamente anterior ao do vencimento da parcela, com com a redução de vinte e cinco por cento das multas de mora e de ofício e dos encargos legais, incluídos os honorários advocatícios; e de cem por cento dos juros de mora. Para o adquirente de produção rural que aderir ao PRR poderá liquidar os débitos por meio do pagamento de, no mínimo, quatro por cento do valor da dívida consolidada, sem as de vinte e cinco por cento das multas de mora e de ofício e dos encargos legais, incluídos os honorários advocatícios; e cem por cento dos juros de mora, em até quatro parcelas iguais e sucessivas, vencíveis entre setembro e dezembro de 2017; e o pagamento do restante da dívida consolidada, por meio de parcelamento em até cento e setenta e seis prestações mensais e sucessivas, vencíveis a partir de janeiro de 2018, com as seguintes reduções anteriormente citadas.
A MP 793/2017, todavia, ainda não satisfaz boa parte do setor agro. Fundamentalmente, questiona-se a constitucionalidade da contribuição e a instituição de um programa de regularização tributária sobre normativa provisória, sobre a qual já foram apresentadas diversas emendas e cujo texto final pode ser aprovado de maneira fundamentalmente alterada.
III- A CONSTITUCIONALIDADE DO FUNRURAL, O RE 718.874, O RE 363.852 O RE 585.684, O RE 596.177, O RE 718.874/RS E A ADI 4395.
Com a vigência do diploma de 1988, foram eliminadas as categorias “urbano” e “rural” das contribuições previdenciárias. Nada obstante, compreendeu-se recepcionado o art. 25 da Lei Nº 8.212/1991 e, por meio da decisão por maioria de votos do Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), constitucional a contribuição do empregador rural pessoa física ao Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (Funrural), com sede no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 718.874. A procedência da cobrança, foi assim, entendida consoante o novo regime constitucional, devendo ser regulamentado por legislação própria.
É sabido que a CF/88 inovou em diversas maneiras quanto ao regime previdenciário: universalizou e unificou o sistema de custeio (art. 194, parágrafo único, inciso II) e estabeleceu regra específica de contribuição para os agricultores que trabalham em regime de economia familiar.
O art. 195, §8º, da Constituição Federal (CF) determinou que o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade social mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção e farão jus aos benefícios nos termos da lei. A teor deste dispositivo, o empregador rural não deveria ter como base de cálculo da contribuição o resultado bruto da sua comercialização, sob o risco de bitributação, por já contribuir como percentual sobre a folha de pagamento.
Ocorre que emendas à Lei Nº 8.212, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social e institui Plano de Custeio, por meio das Leis Nº 8.540/92 e Nº 9.528/97, equiparam a pessoa física e o segurado especial e, posteriormente, para imprimir maior clareza, o empregador rural e o segurado especial, para efeitos de contribuição sobre a receita bruta proveniente da comercialização da produção.
Do ponto de vista prático, as leis regulamentadoras determinavam que o produtor rural pessoa natural que não tivesse empregados tinha que contribuir para a previdência sobre o seu faturamento, considerada a base de incidência o valor comercializado (art. 25, Lei Nº 8.212/91). Já o produtor rural pessoa natural com empregados, além de contribuir sobre a folha de salários e o PIS/Cofins, deveria contribuir sobre o resultado da comercialização da produção.
Essa determinação legal não tinha, portanto, arrimo constitucional, configurava-se em bitributação e ensejou, como esperado, diversos litígios: 15.000 (quinze mil) ao total, sobretudo após, por votação unânime, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) declarar a inconstitucionalidade do artigo 1º da Lei 8.540/92.
Antes disso, porém, a Emenda Constitucional Nº 20, de 1998, deu ao art. 195 da Constituição Federal a seguinte redação:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
A EC 20/98, portanto, ao estabelecer os critérios de incidência como sendo sobre a folha de pagamento, a receita ou o faturamento e o lucro, sem dispositivo explícito que marque serem critérios alternativos, constitucionalizou o que, até o momento, poderia ser compreendido como uma bitributação. E a Lei Nº 10.256/01, que altera que a Lei Nº 8.212, de 24 de julho de 1991, a Lei Nº 8.870, de 15 de abril de 1994, a Lei Nº 9.317, de 5 de dezembro de 1996, e a Lei Nº 9.528, de 10 de dezembro de 1997, já com escolho constitucional, ao modificar o caput do art. 25 da lei-base da seguridade social, ao determinar a equivalência da contribuição do empregador rural pessoa física e a do segurado especial de acordo com a receita bruta, em substituição à contribuição sobre a folha de pagamento, permitiu a cobrança até então contestada, com a vantagem de ter afastado a bitributação.
Todavia, a Lei Nº 10.256/01, ao cingir-se a modificar o caput do art. 25 e não os incisos com as alíquotas e a base de cálculo, trouxe modificação insuficiente, mantendo-os (alíquota e base, determinados por lei anterior), inconstitucional porque desconforme à redação anterior à EC 20/98.
Esse foi o sentido da decisão do Recurso Extraordinário (RE) 363.852, interposto pelo Frigorífico Mataboi S/A, de Mato Grosso do Sul, sobre cujo Acórdão se baseia o PRS Nº 13/17.
Os interessados alegaram, além da inconstitucionalidade de importantes trechos da Lei 8.540/92, o vício de iniciativa, já que a norma não poderia ser criada por meio de lei ordinária, mas somente por intermédio de lei complementar, e, ainda, a indevida equiparação de receita e faturamento, que promoveria a bitributação, devido à incidência de PIS/Cofins.
Três foram as inconstitucionalidades observadas pela Suprema Corte na Lei nº 8.212/91. Todas elas tinha atinência, tão-somente, à obrigação tributária na venda por produtores rurais, pessoas naturais, sem empregados.
RECURSO EXTRAORDINÁRIO – PRESSUPOSTO ESPECÍFICO – VIOLÊNCIA À CONSTITUIÇÃO – ANÁLISE – CONCLUSÃO. Porque o Supremo, na análise da violência à Constituição, adota entendimento quanto à matéria de fundo do extraordinário, a conclusão a que chega deságua, conforme sempre sustentou a melhor doutrina – José Carlos Barbosa Moreira -, em provimento ou desprovimento do recurso, sendo impróprias as nomenclaturas conhecimento e não conhecimento. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL – COMERCIALIZAÇÃO DE BOVINOS – PRODUTORES RURAIS PESSOAS NATURAIS – SUB-ROGAÇÃO – LEI Nº 8.212/91 – ARTIGO 195, INCISO I, DA CARTA FEDERAL – PERÍODO ANTERIOR À EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20/98 – UNICIDADE DE INCIDÊNCIA – EXCEÇÕES – COFINS E CONTRIBUIÇÃO SOCIAL – PRECEDENTE – INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR. Ante o texto constitucional, não subsiste a obrigação tributária sub-rogada do adquirente, presente a venda de bovinos por produtores rurais, pessoas naturais, prevista nos artigos 12, incisos V e VII, 25, incisos I e II, e 30, inciso IV, da Lei nº 8.212/91, com as redações decorrentes das Leis nº 8.540/92 e nº 9.528/97. Aplicação de leis no tempo – considerações.
A primeira delas, o vício de iniciativa, uma vez que a contribuição foi instituída por uma lei ordinária, quando deveria sê-lo por lei complementar. A segunda, a bitributação, uma vez que o contribuinte estava compelido a recolher duas contribuições com a mesma destinação. A terceira, à necessidade de estipulação de recolhimento diferenciado para o produtor rural pessoa física sem empregados (art. 195, § 8º). Para o Supremo, o recolhimento deveria incidir sobre o resultado da produção rural, ao passo que a Lei nº 8.212/91 o fez incidir sobre a receita bruta da comercialização, o que não permitiria importantes deduções como para insumos, sementes e adubos.
No leading case, o Supremo reconheceu a Lei Nº 10.256/2001 como apropriada para alterar a disciplina da contribuição social, mas ressaltou que ela somente modificou o caput do art. 25 e equiparou as disciplinas de contribuição do empregador rural pessoa física e a do segurado especial, sendo necessária nova lei que estipulasse a alíquota e a base de cálculo, sem o que não haveria como cobrar o tributo[4].
A decisão, especificou, ainda a necessidade de nova lei, fundamentada na Emenda Constitucional nº 20/98.
No julgamento do RE 585.684, de 11 de fevereiro de 2011, houve uma inversão. Em decisão monocrática, o Ministro Joaquim Barbosa considerou que a alíquota e a base de cálculo estariam logicamente contempladas na mudança trazida pela Lei Nº 10.256/2001.
Nessa lógica, não haveria como propugnar pela inconstitucionalidade do “Funrural” formal ou material, senão, irresignados à manifestação do Ministro Joaquim Barbosa, pela ausência dos pressupostos para a cobrança tributária, a qual poderia ser saneada a qualquer momento.
Todavia, em razão do número elevado de litígios, em sede do julgamento do RE nº 596.177, transitado em julgado em dezembro de 2013, o Plenário do STF, reconheceu inconstitucional a cobrança sobre o empregador rural pessoa física com base no art. 1º da Lei nº 8.540, de 1992, conferindo-lhe repercussão geral, alterando o art. 25 da Lei nº 8.212, de 1991, in verbis:
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL PREVIDENCIÁRIA. EMPREGADOR RURAL PESSOA FÍSICA. INCIDÊNCIA SOBRE A COMERCIALIZAÇÃO DA PRODUÇÃO. ART. 25 DA LEI 8.212/1991, NA REDAÇÃO DADA PELO ART. 1º DA LEI 8.540/1992. INCONSTITUCIONALIDADE. I – Ofensa ao art. 150, II, da CF em virtude da exigência de dupla contribuição caso o produtor rural seja empregador. II – Necessidade de lei complementar para a instituição de nova fonte de custeio para a seguridade social. III – RE conhecido e provido para reconhecer a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei 8.540/1992, aplicando-se aos casos semelhantes o disposto no art. 543-B do CPC.
Em termos práticos, com a repercussão geral, a decisão do STF, além de ter efeitos em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo, pacificou que, no período vigente da Lei nº 8.540, de 1992, a tributação era indevida e, consequentemente, quem pagou teria direito à restituição, respeitado o período de 5 anos previsto no art. 168 do Código Tributário Nacional (CTN).
Ocorre que a contribuição sobre a comercialização da produção rural sofreu alterações posteriores à Lei nº 8.540, de 1992 (declarada inconstitucional), decorrentes das Leis nºs 9.528, de 1997, e 10.256, de 2001, referenciada no âmbito do julgamento RE 585.684, de 11 de fevereiro de 2011.
Reforçamos, de acordo com o RE nº 596.177, a inconstitucionalidade da contribuição foi declarada até que legislação nova instituísse a contribuição nos termos da Emenda Constitucional nº 20, de 1998. Como a Lei nº 10.256, de 2001, foi publicada após essa Emenda, interpretou-se que a inconstitucionalidade não mais subsistia.
No dia 30 de março deste ano, o Plenário do STF concluiu o julgamento do RE nº 718.874/RS, com repercussão geral, e reconheceu a constitucionalidade, formal e material, da Lei nº 10.256, de 2001, resolvendo definitivamente a questão de modo tornar devidas, após o início de vigência da lei, as contribuições do empregador rural pessoa física incidentes sobre a receita bruta obtida com a comercialização da produção.
IV- O PRS 13/17
O Projeto de Resolução do Senado Federal suspende a a execução do art. 1º da Lei nº 8.540, de 1992, que deu nova redação aos artigos 12, incisos V e VII, 25, incisos I e II, e 30, inciso IV, da Lei nº 8.212, de 1991, com a redação atualizada até a Lei nº 9.528, de 1997.
A manifestação senatorial é, antes, uma política que o exercício de uma prerrogativa constitucional com vistas ao controle de constitucionalidade. Isso porque, à luz da decisão exarada em sede do RE nº 596.177, com repercussão geral, já havia sido reconhecida inconstitucional a cobrança sobre o empregador rural pessoa física com base no art. 1º da Lei nº 8.540, de 1992, alterando-se, na oportunidade, o art. 25 da Lei nº 8.212, de 1991. O PRS versa, portanto, sobre dispositivo legal que já não vigora no mundo jurídico, tornando-se inócuo.
Na decisão sobre o RE nº 718.874/RS, por sua vez, o STF assentou o entendimento de que a EC nº 20, de 1998 (que alterou o art. 195, da CF, entre outros dispositivos), e a Lei 10.256, de 2001, (que alterou o caput do art. 25 da Lei 8.212, de 1991), sanaram a inconstitucionalidade que havia anteriormente no referido artigo, nos termos das redações dadas pelas Leis nº 8.540, de 1992, e nº 9.528, de 1997.
Dado que o PRS não tem o condão de transformar o direito no que atine à contribuição a partir de 2001, ele tampouco se afigura resposta satisfatória para o setor.
Toda rationale jurídica em torno do “Funrural” é, de fato, labiríntica, havendo esforço jurisprudencial hercúleo para lhe dar validez e coerência, todavia, sem a eficácia que o setor necessita. As respostas tampouco têm sido suficientemente claras.
Cabe razão ao Professor Pedro Puttini Mendes ao destacar a necessidade de maior objetividade e rationale jurídica mais robusta para tratar do passivo do Funrural[5]. Para o Puttini Mendes, o julgamento da ADI nº 4395, em particular, teria grande potencial de dirimir qualquer controvérsia remanescente, inclusive retificando entendimentos jurisprudenciais.
Importante setor econômico brasileiro não pode seguir a mercê de uma batalha de sinais trocados no legislativo e no judiciário, provocando desnecessária confusão e insurgência a respeito da legitimidade de uma cobrança de significativo impacto para a cadeia produtiva.
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RIZZARDO, Arnaldo Curso de Direito Agrário. 3ª edição revista, atualizada e ampliada. Thomson Reuters. Revista dos Tribunais. pp. 417.
GUIMARÃES, Roberto Élito dos Reis. O Trabalhador Rural e a Previdência Social-Evolução História e Aspectos Controvertidos.https://www.agu.gov.br/page/download/index/id/580103.
BERWANGER, Jane Lúcia Wilhelm. Previdência Rural: inclusão social. Curitiba. Juruá. 2007.
RIZZARDO, Arnaldo. Curso de Direito Agrário. 3ª edição revista, atualizada e ampliada. Thomson Reuters. Revista dos Tribunais. P. 423.
MENDES, Pedro Puttini. Novo Episódio da Série “Funrural”: a medida provisória nº 793/2017. In Direito Agrário.com
Clarita Costa Maia – Consultora Legislativa, Doutoranda pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e advogada.
Via Jota

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