Comprovação da situação de desemprego para fins de extensão da qualidade de segurado por 24 meses

O estudo dos requisitos genéricos carência e qualidade de segurado é essencial para os Previdenciaristas no trabalho de obtenção dos benefícios previdenciários para os segurados do Regime Geral de Previdência Social. Com relação a qualidade de segurado, a compreensão ampla do art. 15 da Lei 8.213/91 é fundamental para a análise das hipóteses em que o segurado poderá manter-se em período de graça, ou seja, manter qualidade de segurado independentemente de contribuições.

Nesse sentido, destaca-se que é necessário especial atenção ao §2º do referido artigo, que versa sobre a possibilidade de extensão do período de graça por mais 12 meses nos casos em que o segurado comprovar situação de desemprego. Veja-se a redação do dispositivo legal:

§ 2º Os prazos do inciso II ou do § 1º serão acrescidos de 12 (doze) meses para o segurado desempregado, desde que comprovada essa situação pelo registro no órgão próprio do Ministério do Trabalho e da Previdência Social.

Em que pese possa aparentar, em um primeiro momento, maior simplicidade, a redação do §2º do art. 15, da Lei 8.213/91, tem levantando importantes questões no âmbito da jurisprudência, que vão além do texto legal e que devem estar em mente na hora de se utilizar dessa hipótese de extensão do período de graça.

Assim, inicialmente, cabe registrar que a disposição prevista em lei não é taxativa, conforme disposto pela própria Turma Nacional de Uniformização, após pacificação pelo STJ:

Súmula nº 27, da TNU

A ausência de registro em órgão do Ministério do Trabalho não impede a comprovação do desemprego por outros meios admitidos em Direito.

Dessa forma, a comprovação da situação de desemprego do segurado que deseja estender o período de graça pode ser feita de inúmeras maneiras. Uma das mais corriqueiras é comprovar que o segurado estava em gozo de seguro-desemprego. Giza-se, porém, que a prorrogação do período de graça nesse caso não se dá em razão do reconhecimento do seguro desemprego como benefício previdenciário (o que permitiria a prorrogação nos termos do inciso I do art. 15), mas, sim, como comprovação de que o segurado permaneceu desempregado após o último vínculo empregatício, ou seja, o prazo começa a correr do último vínculo contributivo e não do término do seguro-desemprego.

Destaca-se jurisprudência do TRF4:

PREVIDENCIÁRIO. SALÁRIO-MATERNIDADE. QUALIDADE DE SEGURADO. PERÍODO DE GRAÇA. PRORROGAÇÃO DO PERÍODO DE GRAÇA NA HIPÓTESE DE PERCEPÇÃO DE SEGURO-DESEMPREGO. IMPOSSIBILIDADE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. 1. A parte autora faz jus à concessão do salário-maternidade quando demonstradas a maternidade, a atividade rural e a qualidade de segurada especial durante o período de carência. 2. Não comprovada a manutenção da condição de segurada, porquanto cessado o período de graça previsto no art. 15 da Lei n. 8.213/91 anteriormente à época do parto. 3. A percepção de seguro-desemprego não prorroga o período de graça previsto no inciso I, do art. 15 da Lei 8.213/91, apenas serve como prova do desemprego para fins de prorrogação de 12 (doze) meses prevista no art. 15, §2º da Lei de Benefícios. 4. O reconhecimento da natureza previdenciária do seguro-desemprego não implica, na possibilidade de percepção cumulativa e sucessiva das regras dos incisos I e II do artigo 15 da 8.213/91, seguidas da prorrogação do §2º do mesmo dispositivo. (PEDILEF 00011987420114019360, JUÍZA FEDERAL ANA BEATRIZ VIEIRA DA LUZ PALUMBO, TNU, DOU de 31/05/2013) 5. Honorários advocatícios majorados, de ofício. (TRF4, AC 5001706-27.2018.4.04.9999, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relator LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, juntado aos autos em 09/10/2018)

No mesmo sentido, é o Enunciado 189, do FONAJEF:

A percepção do seguro desemprego gera a presunção de desemprego involuntário para fins de extensão do período de graça nos termos do art. 15, §2°, da Lei 8.213/91.

A própria instrução normativa 77 do INSS prevê o recebimento de seguro-desemprego como prova suficiente para a prorrogação da qualidade de segurado por 24 meses:

Art. 137 […]

§4º O segurado desempregado do RGPS terá o prazo do inciso II do caput ou do § 1º deste artigo acrescido de doze meses, desde que comprovada esta situação por registro no órgão próprio do Ministério do Trabalho e Emprego – MTE, podendo comprovar tal condição, dentre outras formas:

I – comprovação do recebimento do seguro-desemprego; ou

II – inscrição cadastral no Sistema Nacional de Emprego – SINE, órgão responsável pela política de emprego nos Estados da federação.

[…]

Por outro lado, intenso debate gira em torno da necessidade ou não de que o desemprego tenha sido involuntário – ou seja, de que o segurado tenha sido demitido ou de que tenha pedido dispensa. Para Frederico Amado, uma vez que não há na lei a exigência “de que o desemprego seja involuntário para fins de prorrogação em 12 meses do período de graça”, não haveria óbice para que os empregados que eventualmente tivessem pedido demissão pudessem se utilizar dessa possibilidade de extensão, não sendo razoável permitir “uma interpretação extensiva da norma para restringir um direito dos segurados” (AMADO, 2018, p. 606).

Apesar de tal entendimento ser o mais razoável, não é isso que vem sendo aplicado pelos Tribunais. Com efeito, a própria TNU já se manifestou no sentido de que o desemprego precisa ser involuntário para fins de extensão do período de graça. Veja-se o Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei Federal nº 50473536520114047000:

INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO NACIONAL. RESTABELECIMENTO DE AUXÍLIO-DOENÇA. MANUTENÇÃO DA QUALIDADE DE SEGURADO. SITUAÇÃO DE DESEMPREGO VOLUNTÁRIO. EXTENSÃO DO PERÍODO DE GRAÇA. IMPOSSIBILIDADE. ACÓRDÃO CONTRÁRIO À JURISPRUDENCIA TNU. INCIDENTE CONHECIDO E PROVIDO. 1. Cuida-se de incidente de uniformização interposto pelo INSS em face de acórdão proferido pela 1ª Turma Recursal do Paraná que, confirmando a sentença de primeira instância, deferiu o restabelecimento de auxílio-doença à parte autora. 2. Argumenta o recorrente que a decisão de origem contraria o entendimento da TNU esposado no julgamento do PEDILEF 200972550043947, Rel. Juíza Federal Vanessa Vieira Mello, DJ 27/6/2012, segundo o qual a extensão do período de graça por 12 (doze) meses para fins de manutenção do qualidade de segurado somente seria cabível se configurada a situação de desemprego involuntário. (grifei) 3. O Incidente de Uniformização de Jurisprudência tem cabimento quando fundado em divergência, a ser demonstrada e comprovada pela parte recorrente, entre o acórdão recorrido e súmula ou jurisprudência dominante da Turma Nacional de Uniformização ou do Superior Tribunal de Justiça. 4. Analisando os autos, observa-se que a controvérsia jurídica trazida a exame diz respeito à possibilidade de extensão do período de graça pelo lapso de 12 (doze) meses quando o desemprego for voluntário, ou seja, na hipótese de o desligamento do emprego anterior ter sido levada a cabo por deliberação voluntária do desempregado. 4.1. O acórdão recorrido assentou que “a legislação previdenciária não faz distinção entre as situações de desemprego voluntário ou involuntário para efeito de prorrogação do período de graça, sendo irrelevante o fato de o último vínculo de emprego ter sido rescindido por iniciativa própria”. 4.2. O Recorrente demonstrou a divergência jurisprudencial suscitada no recurso, uma vez que a Turma Nacional de Uniformização reconheceu que “a prorrogação do período de graça prevista no parágrafo 2º do art. 15 da Lei nº. 8.213/91 somente se aplica às hipóteses de desemprego involuntário”(PEDILEF 200972550043947, REL. JUÍZA FEDERAL VANESSA VIEIRA DE MELLO, TNU, DOU 06/07/2012). 5. No caso sub judice, conforme documentação anexada, verifica-se que o último vínculo empregatício da autora ocorreu em 10/9/2008, vínculo esse que cindido por iniciativa da parte ora requerida. Em outras palavras, a própria para autora deu ensejo ao rompimento do vínculo que demarcou o início da situação de desemprego. 5.1. Ressalte-se que não paira dúvida quanto à permanência da situação de desemprego da autora uma vez que as instância ordinárias determinaram a realização de diligência específica para a comprovação dessa condição. Para tanto, foi realizada audiência de instrução na qual três testemunhas confirmaram de forma uníssona que a autora era vendedora/decoradora em uma loja e que parou de trabalhar nos últimos anos em razão de depressão. As testemunhas asseveraram ainda que a autora não “fez bicos” durante o período de desemprego, sobrevivendo à custa de sua mãe. 5.2. Portanto, a controvérsia jurídica que ora se põe diz unicamente quanto à possibilidade ou não de prorrogação do período de graça no caso desemprego voluntário. 6. Numa primeira análise, já se observa que o acórdão recorrido encontra-se em rota de colisão com a jurisprudência da TNU sobre o tema, na medida em que, nada obstante as considerações ali formuladas, o móvel central para o deferimento da extensão do período de graça decorrer da condição de desemprego involuntário. Com efeito, isso fica mais do que demonstrado a partir da conclusão final do julgado a seguir transcrito: (…) 6.1. De acordo com o art. 15, §2º, da Lei 8.213/91, mantém-se a qualidade de segurado, independente de contribuição, por até 24 (vinte e quatro) meses, prorrogáveis por mais 12 (doze), desde que comprovada situação de desemprego. 6.2. Por outro lado, dispõe a Constituição Federal no art. 201, III, que a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, e atenderá, nos termos da lei, à proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário. (grifo) 6.3 À luz do regramento constitucional acima, a interpretação que melhor se coaduna com a finalidade da norma é aquela segundo a qual apenas o desemprego involuntário está apto a receber a proteção especial deferida pela legislação previdenciária. Com efeito, o fator de risco social eleito pelo legislador para ser objeto de atenção e proteção especial foi o desemprego involuntário. 6.4. A norma constitucional em destaque, ao enunciar a expressão “nos termos da lei”, exige naturalmente que a regra complementar subjacente se coadune com seus preceitos valorativos. Em outras palavras, a locução “desemprego involuntário” foi ali colocada como objeto de destaque, a significar adequação da lei a seus termos. 6.5. Ademais, considerando a nítida feição social do direito previdenciário cujo escopo maior é albergar as situações de contingência que podem atingir o trabalhador durante sua vida, não é razoável deferir proteção especial àqueles que voluntariamente se colocam em situação de desemprego. No desemprego voluntário não há risco social. O risco é individual e deliberadamente aceito pelo sujeito. 6.6. A norma do art. 15, §2º, contém regra extraordinária, que elastece por até 36 (trinta e seis) meses o período de graça. Regra extraordinária que, por assim dizer, deve ser apropriada a situações extraordinárias, de contingência, imprevisíveis. Se a situação foi tencionada pela parte, a ela cabe o ônus de sua ação (ou inação), não ao Estado. 6.7. No julgamento do PEDILEF 00206482220084013600, Rel. Juiz Federal Alcides Saldanha Lima, DOU 27/04/2012, esta Colenda Turma destacou: (…) 6.7. Ressalte-se que não se trata de criar restrição ao comando legal. Cuida-se, em verdade, de adequar a norma legal ao comando constitucional, interpretando-o em conformidade com os princípios informadores do Direito Previdenciário, dentre eles a proteção ao hipossuficiente e a seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços.6.7. Com estas considerações, entendo que a interpretação adequada a ser conferida ao §2º do art. 15 da Lei 8.213/1, à luz do art. 201, III, da Constituição Federal, exige a condição de desemprego involuntário para o deferimento da benesse contida na legislação previdenciária. 7. Ante o exposto, voto por conhecer e dar provimento ao presente incidente de uniformização, reafirmando o entendimento desta TNU de que a prorrogação do período de graça prevista no §2º do art. 15 da Lei 8.213/91 somente se aplica às hipóteses de desemprego involuntário (PEDILEF 200972550043947, JUÍZA FEDERAL VANESSA VIEIRA DE MELLO, TNU, DOU 06/07/2012). É como voto.

Outrossim, também não é possível supor que a simples ausência de anotação na CTPS seja suficiente para comprovar o desemprego. No ponto, a TRU4 já emitiu entendimento de que só isso não basta para a extensão do período de graça. Veja-se:

INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO REGIONAL. PREVIDENCIÁRIO. PRORROGAÇÃO DO PERÍODO DE GRAÇA. COMPROVAÇÃO DA SITUAÇÃO DE DESEMPREGO. AUSÊNCIA DE REGISTRO NA CTPS. NECESSIDADE DE DILIGÊNCIA PARA A PRODUÇÃO DE OUTRAS PROVAS. RECURSO PROVIDO. 1. A ausência de anotação de vínculo empregatício na CTPS não é suficiente à comprovação do desemprego, podendo tal condição ser comprovada por qualquer meio legítimo em direito admitido. 2. No caso, não tendo sido oportunizada a produção da prova do desemprego voluntário no Juízo de origem, resta configurado o cerceamento de defesa, sendo devida a anulação do acórdão recorrido, para que seja produzida pela Turma Recursal de Origem a prova da situação de desemprego (IUJEF nº 5000983-52.2012.404.7110, Relator CLAUDIO GONSALES VALERIO, juntado aos autos em 27/09/2012). 3. Incidente regional provido. (5015093-86.2012.4.04.7100, TURMA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DA 4ª REGIÃO, Relator DANIEL MACHADO DA ROCHA, juntado aos autos em 09/06/2017)

Destarte, além da ausência de anotação na CTPS, é preciso que o segurado realize a complementação do conjunto probatório, em especial, por meio do requerimento de realização audiência, a fim de que possa comprovar que efetivamente esteve desempregado. Nos casos em que a audiência for negada, inclusive, a TNU tem aplicado a Questão de Ordem nº 20 e determinado a anulação do acórdão recorrido e da sentença, “a fim de que seja oportunizada à parte autora a produção das prova testemunhal por ela requerida na petição inicial” (PEDILEF nº 00013599120134036310).

Todas essas disposições, porém, são de aplicação mais fácil aos segurados que possuíam vínculo empregatício e deixaram de ter. No que tange à categoria do contribuinte individual, os meios de comprovação do desemprego são mais difíceis, já que não há vínculo com uma terceira pessoa.

A TNU, contudo, já se posicionou no sentido de ser possível reconhecer a situação de desemprego do contribuinte individual (PEDILEF nº 50005598320124047215). Para o magistrado e doutrinador Daniel Machado da Rocha, “é cediço que as atividades laborais não se restringem à relação empregatícia. Aliás, com as transformações ocorrentes no mundo do trabalho- tecnológicas, científicas e dentro de um contexto de crise econômica e de globalização, cada vez mais o trabalhador se vê fragilizado nos seus direitos trabalhistas e previdenciários”.

Nesse sentido, afirmou que “dependendo da necessidade de quem contrata o trabalhador e de como o serviço é prestado, podemos ter outras relações de trabalho, tais como o trabalho eventual, o avulso e o autônomo”. Dessa forma, em respeito ao princípio da uniformidade e equivalência das prestações devidas aos trabalhadores rurais e urbanos, “se os trabalhadores verteram o mesmo número de contribuições, ou trabalharam pelo mesmo período (nas situações em que a lei exige apenas a prova do trabalho), sendo todos segurados obrigatórios, não faz sentido que a manutenção da qualidade de segurado seja maior para uma categoria e menor para outra”.

Assim, ao contribuinte individual a prova precisa estar focada na falta de trabalho, falta de demanda, oportunidades, que levaram à situação equiparada ao desemprego.

Por fim, vale ressaltar que a qualidade de segurado poderá ser prorrogada por até 37 meses e 15 dias após o segurado deixar de exercer atividade remunerada ou término de benefício por incapacidade, desde que preenchidos todas as hipóteses de extensão do art. 15 da lei 8.213/91 e/ou art. 13 do decreto 3.048/99 (segurado obrigatório + 120 contribuições sem perder qualidade de segurado + desemprego + contagem da perda conforme §4.º do art. 15 da lei 8.213/91 e art. 14 do decreto 3.048/99) .

Conteúdo original via Previdenciarista